T.C.
MALİYE BAKANLIĞI
MUHASEBAT GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
HESAP VERME SORUMLULUĞU AÇISINDAN HESAP VERİLECEK MERCİLER VE HUKUKİ DAYANAKLARI
MUHASEBE UZMANLIĞI TEZİ
HAZIRLAYAN
Veli KORKMAZ
Muhasebe Memuru
EKİM / 2007 - KAHRAMANMARAŞ
İÇİNDEKİLER
GİRİŞ
SORUMLULUK KAVRAMI
a) Sorumluluk kelimesinin sözlük anlamı
b) Sorumluluk ( mesuliyet ) kelimesinin hukuki anlamı
SORUMLULUK TÜRLERİNİN TANIMLARI
1- Siyasi Sorumluluk
2- İdari Sorumluluk ( Yönetim Sorumluluğu )
3- Mali Sorumluluk
4- Hukuki Sorumluluk
HESAP VERME SORUMLULUĞU
HESAP VERME SORUMLULUĞU MODELLERİ
a) Siyasi Hesap Verme Sorumluluğu
b) İdari Hesap Verme Sorumluluğu
c) Mali Hesap Verme Sorumluluğu
T.C. ANAYASASINA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
657 SAYILI DEVLET MEMURLARI KANUNUNA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
1050 SAYILI MUHASEBE-İ UMUMİYE KANUNUNA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
KAMU KAYNAĞININ KULLANILMASI AŞAMASINDA SORUMLULUK VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
5018 SAYILI KANUNA GÖRE HESAP VERME MEKANİZMASININ İŞLEYİŞİ
SONUÇ
KAYNAKÇA
GİRİŞ
Yöneticilerin ve diğer çalışanların kullandıkları yetkilerden ve yaptıkları işlerden dolayı çeşitli kanunlar çerçevesinde hesap vermek zorunda oldukları merciler ve kurumlar vardır. 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükte iken hesap vermek zorunda olan görevlilerin yetki ve sorumluluk dengesi gerektiği şekilde ve adilane kurulmamıştı. Bu dengesizlik birçok kere eleştirmenlere konu olmuştur.
Özellikle 1050 Sayılı Kanunda Sayıştay denetçilerinin yapılan mali işlemlere karşı birinci derecede saymanları sorumlu tutması en çok eleştirilen konulardan biri olmuştur. 5018 sayılı kanunla birlikte muhasebe yetkililerinin yetkisi ve dolayısıyla sorumlulukları büyük oranda azaltılmıştır.
10.12.2003 tarihinde TBMM’de kabul edilerek 24.12.2003 tarihinde yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türk mali sistemine birçok yeni kavramlar ve bu kavramlarla da sorumluluk yüklenilen yeni makam ve kurumlar gündeme gelmiştir. Bu kavramlardan en önemlileri “hesap verebilirlik”, “mali saydamlık”, “etkinlik”, “ekonomiklik”, performans değerlemesi”, “stratejik planlama” ve “raporlama” dır. Bu kanunla dünyadaki gelişme ve değişikliklere paralel olarak Türk kamu mali sisteminde de birçok değişiklikler yapılmıştır.
SORUMLULUK KAVRAMI
Hesap verme sorumluluğunun ne anlama geldiği ve hesap verme sorumluluğu modellerinin neler olduğu konusuna değinilmeden, bu kavramların daha iyi anlaşılması açısından sorumluluk kavramı ve sorumluluk türlerine kısaca değinmede fayda olacaktır.
Sorumluluk kelimesi kavram olarak çok geniş anlamlar taşımaktadır. Toplumu oluşturan her ferdin bulunduğu alanlarda sorumluluktan bahsetmek mümkündür. Fakat kamu kesiminde çalışan yönetici ve diğer çalışanların sorumluluğundan bahsedilirken kanun, yönetmelik, tüzük vs. gibi yasal düzenlemeler sonucu doğan sorumluluklar esas alınmalıdır. Bu yasal düzenlemeler çerçevesinde çalışanların yaptıkları işlerden dolayı gerektiği durumlarda hesaba çekilmeleri yani yaptığı iş hakkında hesap vermeleri durumu ortaya çıkmaktadır.
Kamu kesimindeki yönetici ve diğer kadrolardaki çalışanların yaptıkları işlerden dolayı kullandığı bir yetki vardır. Her yetkinin de yetkiyi kullanan kişiye yüklediği bir sorumluluk vardır. Yetkiyi kullanan kişiler bu görevleriyle ilgili, amiri konumunda olan merciler ile teftiş ve denetime yetkili mercilere gerektiğinde hesap vermeye ve herhangi bir yaptırım olduğunda bu yaptırımların gereğini yerine getirmeye mecburdurlar.
a) Sorumluluk kelimesinin sözlük anlamı; Türk Dil Kurumunca; ”Kişinin kendi davranışlarını veya kendi yetki alanına giren herhangi bir olayın sonuçlarını üstlenmesi, sorum, mesuliyet” olarak tanımlanmıştır.
b) Sorumluluk ( mesuliyet ) kelimesinin hukuki anlamı; “uyulması gereken bir kurala aykırı davranışın hesabını verme, tazminatla yükümlü tutulma, işlenmiş olan bir suçun gerektirdiği cezayı çekme olarak tanımlanmıştır.” ( Alkış, Uzman Bakış, Temmuz-Eylül 2006 )
SORUMLULUK TÜRLERİNİN TANIMLARI
Kullandığı yetkilerden ya da kamuya verdiği zarardan dolayı hesap vermek zorunda olan kişilerin, hesap vereceği mercilere karşı sorumluluk türlerinin neler olacağı hususu da önem arz etmektedir. Bu sorumluluk türlerini de kısaca açıklayacak olursak;
1- Siyasi Sorumluluk; Hükümetin Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin de halka karşı sorumluluğudur. TBMM ülkenin yönetimini elinde bulundurduğu için parlamentoyu seçen seçmenlere karşı bir hesap verme sorumluluğu vardır. Bu sorumluluğun türü siyasi sorumluluktur.
2- İdari Sorumluluk ( Yönetim Sorumluluğu ); Devletin her kademesinde ast üst ilişkisi içerisinde görev yapan kişilerin yaptıkları görev dolayısıyla sorumlu olmalarıdır. Devletin yönetimi bu sorumluluğun yukarıdan aşağıya doğru azalarak devamı sonucu oluşmaktadır. Yani her birimin yöneticisi idare ettiği kurumdaki yapılan işler ve görevler dolayısıyla idari sorumluluk altındadır.
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu mali yönetim sistemi olarak yönetim sorumluluğunu yani idari sorumluluk modelini benimsemiştir. Yönetim sorumluluğu modelinde siyasi sorumluluk, idari sorumluluk, mali sorumluluk, performans sorumluluğu, cezai sorumluluk hep birlikte değerlendirilmektedir.
3- Mali Sorumluluk; Kişilerin yaptığı eylemler sonucunda başka şahıs ve kurumlara verdiği herhangi bir zarardan dolayı, zararı veren kişiye ilgili zararın ödettirilmesi sonucu doğan sorumluluğa denir.
1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunuyla mali sorumluluk sayman ve tahakkuk memurlarına yüklenmişti. Özellikle saymanlar mali yönden kusursuz sorumlu olup Sayıştay’a karşı görevli olduğu dönemlerle ilgili hesap vermek zorundaydı. Ancak 5018 sayılı kanunun yürürlüğe girmesiyle sayman üzerinde mali sorumluluk yükü hafifletilmiş ve saymanın sorumluluğu kısmen şekli sorumluluğa dönüşmüştür.
4- Hukuki Sorumluluk; “ceza ve disiplin sorumluluğu dışında kalan özel hukuktan doğan sorumluluktur. Hukuki sorumluluk, kural olarak tazminatı gerektirir.” ( Alkış, Uzman Bakış, Temmuz - Eylül 2006 )
HESAP VERME SORUMLULUĞU
Hesap verme sorumluluğunun kimler tarafından hangi mercilere karşı yerine getirileceğinin daha iyi anlaşılması açısından hesap verme sorumluluğuyla ilgili çeşitli değerlendirmeler ve açıklamalar yapmaya ihtiyaç vardır. Ayrıca hesap verilecek merciler ve hukuki dayanakları konusunun daha açık bir şekilde izah edilebilmesi için hesap verme sorumluluğunun türlerinin de açıklanması gerekmektedir.
“Türkçede tam karşılığı olmadığı için “hesap verebilirlik” veya “hesap verme yükümlülüğü” olarak da adlandırılan hesap verme sorumluluğu, bir cevap verme, açıklamada bulunma yükümlülüğüdür. Bu yükümlülük ilişkisinde eşit olmayan iki taraf mevcuttur. Taraflardan biri diğerine görev tevdi etmekte, diğeri bu görevin yapılıp yapılmadığı, yapılmadıysa niçin yapılmadığı, verilen paranın nasıl harcandığı, tamamının harcanıp harcanmadığı, görevin gerektirdiği amaçlara ne ölçüde ulaşıldığı, hedeflenen sonuçları gerçekleştirmek için mümkün olan her şeyin yapılıp yapılmadığı ve geçmiş deneyimlerin ışığında nelerin iyi gittiği nelerin iyi gitmediği hususlarında cevap vermekte, durumunu açıklamakta, rapor etmektedir. Modern temsili demokrasilerde sistemin gerektirdiği şekilde işleyebilmesi, hesap verme sorumluluğu mekanizmasının iyi bir şekilde kurulmuş olmasına bağlıdır. Zaten hesap verebilirlik demokratik sistemlerin olmazsa olmaz unsurlarından biridir.” ( Alkış, Uzman Bakış, Temmuz - Eylül 2006 )
Hesap verme sorumluluğu model ya da sorumluluk türleri açısından bir yönetim sorumluluğu modelidir. Ayrıca bu model kendi içinde siyasi, mali, performans ve ceza sorumluluğu gibi sorumluluk türlerini de kapsamaktadır.
Öte yandan, hesap verme yükümlülüğü aynı zamanda günümüz kamu yönetimleri bakımından bir çağdaşlık ölçütü olarak da algılanmakta; yönetimde çağdaşlık ile demokrasiyi buluşturmaktadır. Zaten demokrasinin özü de ülkeyi yönetenlerin vatandaşlara karşı sorumlu olmaları, onlara hesap vermeleridir. Uygulamada hesap verme sorumluluk sisteminin bir raporlama faaliyeti olarak kendini gösterdiği bilinmektedir. Hesap soran merci konumundaki Sayıştay denetimleri de bu raporlarda yer alan bilgilerin doğruluğunu araştırmakta ve bir anlamda parlamentoya güvence sağlamaktadır.
Bu sistemin, yani Parlamento, hükümet ve yüksek denetim kurumu arasındaki işleyişin bir üçgen şeklinde gösterilmesi konunun daha iyi anlaşılmasına yardım etmektedir.
Şekil 1 : Hesap Verme Sorumluluk Üçgeni
Hesap verme yükümlülüğü, bir görevi icra etmek üzere kendilerine emanet edilen kamu kaynaklarını kullananların, kaynakları kendilerine emanet edenlere karşı, kaynakların kullanımı ve görevin nasıl yerine getirildiği hususunda açıklamada bulunma zorunluluğudur. Kamu kaynaklarının dürüst ve rasyonel kullanımında birincil sorumluluk bakanların ve kurumların üst yöneticilerinindir.
Sayıştay, yönetimin bu temel sorumluluğu yerine getirirken yaptığı aksaklıkları ve noksanları yasama organına raporlayarak hesap verme sürecine katkıda bulunmak durumundadır. Kamu yönetiminin bir emanet yönetim olarak algılanması sonucu olan hesap verme sorumluluğu anlayışı, denetimin kapsamını, amaçlarını ve uygulama tarzını da biçimlendirmektedir. Hesap verme sorumluluğu, birinin kendisine tevdi edilmiş sorumlulukların yerine getirilmesinin hesabını vermesi zorunluluğudur.
Daha basit ifadeyle, hesap verme sorumluluğu raporlamadır. Kişiler diğer kişilere hesap verir ya da raporla bildirir. Bu nedenle, hesap verme sorumluluğunun ilgili kişiler ya da organizasyonlar arasındaki ilişkiler bağlamında düşünülmesinde yarar vardır.
Başarılı hesap verme sorumluluk ilişkilerinin temel öğeleri şunlardır:
* Ölçülebilir hedefler belirlenmesi ve sorumlulukların tespiti,
* Hedeflerin gerçekleştirilmesi için nelere ihtiyaç duyulduğunun planlanması,
* İşin yapılması ve gelişmenin izlenmesi,
* Sonuçların raporlanması,
* Sonuçların bir değerlendirmeye tabi tutulması ve geri bildirim sağlanması.” ( Kaya, Kamu Mali Reformu Arenası, e-kütüphane, 2-3 Nisan 2003 )
Yukarıda yapılan hesap verme sorumluluğundan ne anlaşılması gerektiği değerlendirmelerinden de anlaşılacağı üzere her kamu görevlisinin kullandığı yetki ya da yaptığı bir harcama sonunda ya da kamuyu uğrattığı bir zarardan dolayı hesap vermek zorunda olduğunu bilmesi gerekmektedir. Kamu kaynağının etkili, ekonomik ve faydalı alanlarda kullanılması ancak bu şekilde sağlanacaktır.
HESAP VERME SORUMLULUĞU MODELLERİ
“Hesap verme sorumluluğunun siyasi, idari ve mali boyutları olup öncelikle üç aşamada kendini gösterir. Bu aşamaları sorumluluk türleri ile beraber şekildeki gibi gösterilebilir.” ( Alkış, Uzman Bakış, Temmuz - Eylül 2006 )
Şekil 2 : Hesap Verme Sorumluluğu Şeması
a) Siyasi Hesap Verme Sorumluluğu
Siyasi hesap verme sorumluluğu demokrasilerle yönetilen ülkelerde çok önem arz etmektedir. Demokratik sistemlerde yetki aslında vatandaşındır. Ancak vatandaşlar bu hakkını doğrudan doğruya değil de seçtikleri milletvekilleri aracılığıyla yerine getirir. Toplumda yaşayan halk vekillerini seçerek onlara siyasi haklarını kendi adlarına kullanma yetkisi vermektedir. Burada siyasi asiller vatandaşlardır. Parlamentodaki milletvekilleri ise siyasi vekillerdir.
Hesap verme sorumluluğu açısından siyasi asillerin siyasi vekillerden hesap sorma hakları mevcuttur. Seçmenler bu haklarını seçimler aracılığı ile yerine getirirler. Hesap verme sorumluluğu ise siyasi vekillerindir. Türkiye Büyük Millet Meclisi’ndeki millet vekilleri kendilerini seçen seçmenine karşı, onların siyasi haklarını vekaleten kullandıkları için kullanılan bu yetki sonucunda siyasi asillere hesap verirler.
Diğer taraftan siyasi hesap verme sorumluluğunun iki ayrı tarafı daha vardır. Bunlar Türkiye Büyük Millet Meclisi ve hükümettir. Siyasi asil olan halkın parlamentodaki millet vekillerinden hesap sorma yetkilerinin yanında parlamentonun da hükümetten hesap sorma yetkisi vardır. Parlamento bu yetkisini soru ve gensoru önergesi, genel görüşme, meclis araştırması ve meclis soruşturması aracılığı ile yerine getirir.
Burada hükümetin parlamentoya hesap verme sorumluluğu çerçevesinde hesapların Sayıştay’ca incelenmesinden de söz etmek gerekir. 832 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun 1. maddesinde Sayıştay’ın görev ve yetkisi “Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yolu ile kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.” diye tanımlanmıştır. Dolayısıyla parlamento Sayıştay aracılığı ile de hükümete hesap sorma yetkisini kullanmaktadır.
Diğer bir siyasi sorumluluk olarak da bakanların Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı olan sorumluluğunu gösterebiliriz. 5018 sayılı kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasında bakanların hesap verme sorumluluğu ile ilgili olarak; “Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumludur.(...)” denilmektedir.
Yine aynı maddenin ikinci fıkrasında da “Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı sorumludurlar.” denilerek bakanların kullandıkları yetki sonucu nasıl hesap vermeleri gerektiğinden söz edilmiştir. Dolayısıyla parlamentonun bu bağlamda tüm bakanlara karşı kullandıkları yetkileri ve yaptıkları kamu harcamaları hakkında hesap sorma yetkisi mevcuttur.
Bakanlar sadece parlamentoya karşı hesap vermek zorunda değildir. Aynı zamanda kamuoyuna karşı da bir hesap verme sorumluluğu vardır. Bununla ilgili yine 5018 sayılı kanunun 10 maddesinin üçüncü fıkrasında; “Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirir.” hükmü yer almaktadır.
Bu hüküm çerçevesinde bakanlar hükümetin yıllık programları çerçevesinde o yıl içinde neler yapacağını kamuoyuna açıklayarak hesap verme sorumluluğunu yerine getirmiş olmaktadır. Bu da bir tür siyasi hesap verme olarak algılanmalıdır.
Siyasi vekiller olarak görevlendirilen parlamentodaki tüm milletvekilleri kendilerine siyasi asil olan halkın vermiş olduğu yetkiyi kullanırken kamu kaynaklarını toplum yararına daha iyi nasıl kullanırım düşüncesiyle politikalar üretirler. Buna siyasi sorumluluk denilmektedir. Siyasi sorumluluğunu bilen ve iyi yönde kullanan ülkelerde gelişmişlik düzeyi daha yüksek olur.
Halkın parlamentoya karşı, parlamentonun da hükümete karşı hesap sorma yetkisi olmasaydı burada bir demokrasiden söz etmek mümkün değildi. Demokrasinin hakim olduğu ülkelerde hesap verme ve hesap sorma yetkileri neticesinde kamuya ait kaynakların nerelerde nasıl kullanıldığı, kullanılan kamu kaynağının topluma faydalı bir işte kullanılıp kullanılmadığı denetlenmiş olmaktadır.
Kamu kaynaklarının kullanımını denetlemek için seçmenler elinde bulundurduğu seçim kozunu çok iyi değerlendirmelidirler. Çünkü kamu kaynağından faydalanması gereken yegâne kişiler seçmenler yani halktır. Siyasiler bu kozun farkında oldukları için genelde seçim dönemlerinde seçmelerin gözle görüp daha çok dikkatini çekeceği park düzenlemesi, kaldırım çalışması gibi yatırımlara ağırlık vermektedirler. Bu yatırımlar kamu kaynağının yanlış yerde kullanmasına vesile olmaktadır.
Siyasi asil olan seçmenler bu gibi yatırımları iyi takip etmeli ve hesap sorma yetkisini iyi kullanmalıdır. Yine aynı şekilde bakanlar da bütçelerine ayrılan kamu kaynaklarını seçim dönemlerinde kendi bölgesindeki yatırımlara ayırarak hizmet ayrımcılığı yapmamalıdır. Burada da parlamento adına hesap sorma yetkisini kullanan Sayıştay denetçilerine kamuya ait kaynakların doğru yerde kullanılıp kullanılmadığını denetleme ve hesabını sorma açısından çok iş düşmektedir.
b) İdari Hesap Verme Sorumluluğu
“İdari sorumluluk ile idari hesap verme sorumluluğu birbirinden farklı anlamlar taşımaktadır. İdari sorumluluk bir genel idare hukuku konusudur. İdarenin çeşitli alanlarda ( güvenlik, savunma, eğitim, sağlık, ulaştırma vs. ) yürüttüğü faaliyetlerden dolayı ortaya çıkan zararlardan idare hep aynı sorumluluk ilkelerine göre sorumludur ve verdiği zararları hep aynı ilkelere göre tanzim eder.” ( Alkış, Uzman Bakış, Temmuz - Eylül 2006 )
İdari hesap verme sorumluluğu ise her astın üstüne karşı sorumluluğunda olduğu gibi çerçevesi kanunlarla düzenlenmiştir. 5018 sayılı kanunun 11. maddesinde üst yöneticilerden söz edilmektedir. Burada üst yöneticilerin sorumluluğu bir idari sorumluluktur.
Kanun üst yöneticilerin idari sorumluluklarını ise; “Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar” denilerek üst yöneticilerin bakana ve mahalli idarelerin de kendi meclislerine karşı olan sorumluluklarını birer idari hesap verme sorumluluğu olarak değerlendirmiştir.
Yine aynı maddenin son fıkrasında ise; “Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmektedir. Harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçilerin üst yöneticiye karşı sorumlulukları da birer idari hesap verme sorumluluğu olarak değerlendirilmelidir.
c) Mali Hesap Verme Sorumluluğu
Kişilerin herhangi bir şekilde devlete ya da özel şahıslara verdiği maddi ya da manevi zararlardan dolayı, verilen o zararın zararı veren kişiye ödettirilmesi yani verilen zarardan zararı verenin sorumluluğu bir mali sorumluluktur.
Mali hesap verme sorumluluğu ise bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri ya da her ne şekilde olursa olsun kamu kaynaklarını kullanan ve yöneten kişilerin, kullandıkları bu kamu kaynaklarıyla ilgili verecekleri hesaplar mali hesap verme sorumluluğu çerçevesinde değerlendirilir.
1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa göre mali hesaplarla ilgili birinci derecede saymanlar sorumlu idi. Bazen de Sayıştay denetçileri bu sorumluluğu tahakkuk memurlarına da yüklemekteydi. Saymanlar görevli olduğu yönetim dönemleriyle ilgili hesapları Sayıştaya vererek mali hesap verme sorumluluğunu yerine getiriyordu. 1050 sayılı kanunda idari sorumluluk ile mali sorumluluk farklı kişilerde olabiliyordu.
Yine 1050 sayılı kanun 14. maddesinde "Saymanlar, aldıkları ve elden çıkardıkları nakit ve mallardan ve görevlerine ilişkin her türlü işlemlerden sorumlu olup hesaplarını bu Kanunda yazılı esaslar çerçevesinde Sayıştaya vermekle yükümlüdürler.” denilerek mali sorumluluğun birici derece saymanlara ait olduğu belirtilmiştir.
Aynı kanun 19. maddesinde geçen "Her sayman yalnız kendi dönemine ait hesaptan sorumludur. Ancak, kendisine hesap vermekle yükümlü olanların hesabına bakmayan veya kendinden öncekinden devren aldığı hesabın eksikliklerini göstermeyen sayman bunlar gelecek mali sorumluluğu borçlulara ve sebep olanlara rücu hakkı bulunmak üzere üstlenmiş olur." Cümlesiyle mali hesap verme sorumluluğunun saymanlara ait olduğu hükme bağlanmıştır.
“Oysa 5018 sayılı kanuna göre durum çok daha farklıdır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun yürürlüğü girmesiyle saymanların Sayıştay’a karşı mali olarak kusursuz sorumlu olma durumu ortadan kalkmıştır. Bu kanuna göre mali sorumluluk ile idari sorumluluk birleştirilmiştir. Kısaca bu kanun mali sorumluluğu yönetsel sorumluluk çerçevesinde değerlendirerek yeni bir anlam kazandırmıştır.
5018 sayılı kanun hesap verme sorumluluğunu bir raporlama faaliyetine bağlamış, sorumlulara belli aralıklarla kamuoyuna bilgi verme zorunluluğunu getirmiştir. Bu bağlamda bakanlar; idarelerin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirir.” ( Alkış, Uzman Bakış, Temmuz - Eylül 2006 )
5018 sayılı kanunun 32. maddesinde “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür” cümlesi yer almaktadır. Burada harcama yetkilisine bir yetki verilmiştir. Ancak bu yetkinin sınırları yine aynı kanun 31. maddesinin son fıkrasında “Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir” şeklinde belirlenmiştir.
Verilen yetki dolayısıyla harcama yetkilisinin burada iki türlü sorumluluğu vardır. Birincisi harcama talimatı verme yetkisini elinde bulundurmasından dolayı idari yani yönetsel sorumluk, diğeri ise yapılacak harcamalardan dolayı mali sorumluluktur. Harcama yetkilisinin buradaki sorumluluğu kanunun 32. maddesinin son fıkrasında; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” şeklinde tanımlanmıştır.
Karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilme yetkisi de harcama yetkilisinin uygun görüşüne bırakılmıştır. Harcama yetkilisinin buradaki sorumluluğu idari hesap verme sorumluluğudur.
Fakat ön ödemelerle ilgili mali hesap verme sorumluluğu ön ödemeyi alan mutemetlere aittir. Bu sorumluluk ile ilgili kanunun 35. maddesinin beşince bendinde; “Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlüdür. Süresi içerisinde mahsup edilmeyen avanslar hakkında 21.7.1953 tarihli ve 6183 sayılı Kanun hükümleri uygulanır” denilerek mali sorumluluğun tamamen ön ödemeyi alan mutemede ait olduğu vurgulanmıştır.
Yukarıda kısaca değinilen sorumluluk türlerinin hangi kanunlar çerçevesinde, kimler tarafından, hangi mercilere karşı kullanılacağı ve bunun hukuki dayanaklarının neler olduğuna ilgili kanunlar ışığında sırasıyla değinelim.
T.C. ANAYASASINA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
Mali sorumlulukla ilgili T.C. Anayasasının 40. maddesinde; “Kişinin, resmî görevliler tarafından vâki haksız işlemler sonucu uğradığı zarar da, kanuna göre, Devletçe tazmin edilir. Devletin sorumlu olan ilgili görevliye rücu hakkı saklıdır” hükmü yer almaktadır.
Anayasanın 129. maddesinde de “Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları, kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idare aleyhine açılabilir.” denilerek kamu personelinin sebep olduğu zararların da mali sorumluluğunun zararı veren kişiye ait olacağı açıkça belirtilmiştir.
Kamu görevlisinin kusurundan kaynaklanan bir zarar meydana geldiğinde zarar gören kişiyle, ilgili kamu görevlisi karşı karşıya getirilmeden, zarar devletçe tanzim ediliyor. Böylece zarara uğrayan kişinin zararı bir an önce geciktirilmeden tanzim edilerek hak edişinin geç ödenmesi önlenmiş ve ikinci bir defa daha zarara uğraması engellenmiş olmaktadır. Ancak meydana gelen zararla ilgili anayasanın 129. maddesi çerçevesinde; devletin sorumlu olan ilgili görevliye rücu hakkı saklı tutularak, mali sorumluluğun yine zararı veren kamu görevlisine ait olacağı hükme bağlanmıştır.
Anayasanın 129. maddesi ve 40. maddesinde mali hesap verme sorumluluğu ve idari hesap verme sorumluluğu olmak üzere iki tür sorumluluk vardır. Mali yönden hesap vermek zorunda olan zararı meydana getiren kamu görevlisinin hesap vereceği merci; devlet adına zararın oluştuğu dairenin amiridir. İdari yönden ise mali yönden hesap verecek kişiye hesap sorup sormadığı konusunda ilgili dairenin amirinin bir üst amirine hesap verme zorunluluğu vardır.
657 SAYILI DEVLET MEMURLARI KANUNUNA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12. maddesinde; “Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır. Zararların ödettirilmesinde bu konudaki genel hükümler uygulanır. Ancak fiilin meydana geldiği tarihte en alt derecenin birinci kademesinde bulunan memurun brüt aylığının yarısını geçmeyen zararlar, kabul etmesi halinde disiplin amiri veya yetkili disiplin kurulu kararına göre ilgili memurca ödenir” denilmektedir.
Ayrıca 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 13. maddesinde de; “Kişiler kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak uğradıkları zararlardan dolayı bu görevleri yerine getiren personel aleyhine değil, ilgili kurum aleyhine dava açarlar. Ancak, Devlet dairelerine tevdi veya bu dairelerce tahsil veya muhafaza edilen para ve para hükmündeki değerli kâğıtların ilgili personel tarafından zimmete geçirilmesi halinde, zimmete geçirilen miktar, cezai takibat sonucu beklenmeden Hazine tarafından hak sahibine ödenir. Kurumun, genel hükümlere göre sorumlu personele rücu hakkı saklıdır” denilerek mali sorumluluğun kişilere ait olduğu ve zararı veren kamu personeli de olsa zararın şahıslarca ödenmesi gerektiği kesin hükme bağlanmıştır.
Buradaki mali sorumluluk, Devlet ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarının Tespiti, Takibi, Amirlerin Sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinde; “Memurlar görevlerini dikkat ve itina ile yerine getirmek, Devlet malını korumak ve her an hizmete hazır halde bulundurmak için gerekli tedbirleri almakla görevli ve sorumludurlar. Memurlar, bu görev ve sorumlulukların yerine getirilmemesi sebebiyle doğan zararları bu Yönetmelikte belli edilen usul ve esaslar uyarınca tazminle mükelleftirler” denilerek hesap vermek zorunda olan mercinin ilgili memur olduğu belirtilmiştir.
Ancak idari sorumluluk ve hesap verilecek merci olarak ise yine aynı yönetmeliğin 9. maddesinde;
“a) Amirler, emirlerindeki memurların, görevlerini dikkat ve itina ile yerine getirmelerini, Devlet malını korumak ve her an hizmete hazır halde bulundurmak için gerekli tedbirleri almalarını temin ve takip etmekle görevli ve sorumludurlar.
b) Memurlarca verilen zararların miktarının tespiti ve ilgililerden bu Yönetmelik veya genel hükümlere göre tahsili konusunda yapılacak işlemlerin zamanında ve eksiksiz yürütülmesinden, zararı veren memurların görevli bulundukları kurum ve kuruluşların o mahaldeki amirleri müteselsilen sorumludurlar” denilerek ilgili memurun amirlerine ait olduğu hususuna yer verilmiştir.
1050 SAYILI MUHASEBE-İ UMUMİYE KANUNUNA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
1050 sayılı kanunda hesap verme sorumluluğuyla ilgili 97. maddede "Her mal saymanı; bağlı olduğu daireye, kendisine teslim edilmiş olan malların türleri itibariyle giriş ve çıkışlarını gösterir bir hesap vermekle yükümlüdür." hükmü yer almaktadır.
Burada mal saymanlarından kendilerine teslim edilen mallarla ilgili tek sorumlu kişi olarak bahsedilmektedir. Bu sorumluluk devlet mallarıyla ilgili bir üst yöneticiye ya da bir denetçiye verilmesi gereken bir hesap verme sorumluluğudur. Kanun mal saymanını bu şekilde hesap vermekle sorumlu tutmuş ancak; bir yandan da sorumlu olduğu bu mallarla ilgili kendi makamının altında görevli kişilerden de hesap sorma yetkisi vermiştir. Mal saymanı kendisine hesap soran yetkililere hesap verebilmesi için, kendisinin de o malları devlet hizmetinde kullanan görevlilerden hesap sorma yetkisi mevcuttur. Bu durumda mal saymanı hem hesap veren hem de hesap soran merci konumunda olmaktadır.
1050 sayılı kanunda mal saymanlarını tek sorumlu kişi olarak göstermekteyken, 5018 sayılı kanunun 48. maddesinde “Kamu idareleri, taşınırların yönetimi, kaydı, muhafazası ve kullanımından sorumludurlar” denilerek saymanlar üzerindeki sorumluluk yükü tüm kamu idarelerine devredilmiştir.
Yine 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye kanununda saymanların Sayıştaylara yıllık hesap verme yükümlülüğü ile ilgili madde 120’de "Her sayman hesabını yıldan yıla Sayıştay’a vermekle yükümlüdür. Bir mali yılın sona ermesinden önce görevden ayrılan sayman, yılsonunda Sayıştay’a verilmek üzere, hesabını yerine gelene devreder." denilerek yapılan harcamaların sorumlusu olarak birinci derecede saymanlar sorumlu tutulmuştur. Böylece sayman hesap veren, Sayıştay ise hesap soran merci konumundadır.
Saymanların hesaplarını her yıl itibariyle Sayıştay denetçilerine vermesi ya da dönem ortasında görev değişimi sırasında ayrılmadan önceki yönetim dönemiyle ilgili hesapları yeni gelen saymana devretmesi bir kanuni zorunluluktur. Bu devir sırasında eksik çıkan hesaplarla ilgili birinci derecede sayman sorumludur. Ancak görevini devreden saymanın eksik hesaplarla ilgili sorumlu olan görevliye rücu hakkı saklıdır. Eski saymanın yerine gelen yeni saymana hesapları devretmesi aşamasında hesap veren merci olarak eski saymanı, hesap sonra merci olarak da yeni saymanı göstermemiz mümkündür.
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNA GÖRE HESAP VERME SORUMLULUĞU VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
Bu kanunun yürürlüğe girmesiyle Türk kamu yönetimi ve mali sisteminde ve özellikle hesap verme sorumluluğu çerçevesinde hesap verilecek ve hesap sorulacak merciler açısından birçok yeni yöntemler ve kurallar gelmiştir. Bunların bazılarını sıralayacak olursak:
* Hem yukarıdan aşağıya ve hem de merkezden taşraya doğru yetki dağıtarak katı bir merkeziyetçi yönetimden uzaklaşılmıştır. Böylece hesap verilecek merci genişletilmiş ve denetim ve kontrol kolaylığı sağlanmış olmaktadır.
* Verilen bu yetki doğrultusunda yetkiyi kullanan yönetici ya da diğer çalışanlara bir hesap verme yükümlülüğü getirmiştir. Hesap verme yükümlülüğü, yetkiyi kullanan kişiye disiplinli çalışma hususunda bir yaptırım sağlamaktadır.
* Bu yetki ve sorumluluk yükünü taşıyabilecek yönetici ve çalışanları artırabilmek için mevcut çalışanlardan ve dışardan kalifiye eleman yetiştirilmesine önem verilmiştir. İstihdam edilen kalifiye elemanlar sayesinde hesap sorma merciindeki yöneticilere kolaylıklar sağlanmıştır.
* Bilgisayar teknolojisi ve yazılımlarından fazlasıyla yararlanılarak kullanılan kaynaklar hakkında hesap verme hızı en ileri düzeye ulaştırılmıştır. Bu sayede zaman ve emek israfı asgari seviyeye çekilmiştir.
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 1. maddesinde kanunun amacı açıklanırken “hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere” cümlesi kullanılarak kamu hesaplarıyla ilgili hesap verebilmenin çok önemli olduğu vurgulanmıştır.
Bu kanuna göre hesap verme sorumluluğunun daha iyi anlaşılabilmesi için kanunun üçüncü bölümünde açıklanan “Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları” başlığı altında bahsedilen “Mali saydamlık” ve “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” terimlerinin de iyi bilinmesi gerekmektedir.
“Hesap verme sorumluluğunun gereği gibi işleyebilmesi ve için birbiri ile ilişkili çeşitli araçlar geliştirilmiştir.
Bunlar;
* Stratejik Planlama
* Performans Bütçeleme
* Saydamlık
* Raporlama
* Denetim” ( Alkış, Uzman Bakış, Temmuz - Eylül 2006 )
Saydam bir sistem sayesinde, yönetenlerin kamunun kaynaklarını nasıl ve hangi amaçlara yönelik olarak kullandığı konusunda gerekli bilgileri vatandaşlara ulaşması, yönetenlerin, yetkilerini kamu yararına ters ve kendi çıkarlarına gözeten bir şekilde kullanmasının önüne geçecektir. Saydamlık, kamusal kaynakların kullanımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasını özendirdiği gibi kamu yönetimine duyulan güveni de artıracaktır.
“Saydamlık için;
* Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
* Bilgilerin belli standartlar çerçevesinde düzenli olarak yayımlanmak suretiyle kamuya açık ve ulaşılabilir olması,
* Kaynak dağıtım ve kullanım sürecinde Bütçelerin hazırlanma, uygulanma ve raporlanma süreçlerinin açık olması,
* Denetim ve istatistiksel veri yayınlama sisteminin kalitesi ve açıklığı açısından, bağımsız güvencelerinin olması gerekmektedir.” ( Polat, Sayıştay Dergisi, Nisan-Haziran 2003 )
Kullanılan kamu kaynaklarıyla ile ilgili hesap verilmesi gereken mercilere hesap verebilirliğin sağlanabilmesi için öncelikle mali saydamlığın sağlanması gerekmektedir. Mali saydamlıkla ilgili 5018 sayılı kanunun 7. maddesinde; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir. Bu amaçla;
a)Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,
c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,
d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması,
Zorunludur.
Mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir.” denilerek kullanılan kamu kaynaklarıyla ile ilgili hesap sorabilmek ya da ilgililerin hesap verebilmeleri için öncelikle mali saydamlığın sağlanması gerektiği vurgulanmaktadır. Burada mali saydamlığın sağlanması tek bir makama ya da kuruma bırakılmamış, başka bir deyişle mali saydamlığın sağlanması yükünden tüm kamu idarelerinin sorumlu olduğu belirtilmiştir. Kısaca mali saydamlığın sağlanması hususunda hesap soran mercilere karşı tüm kamu idareleri sorumlu tutularak, hesap verecek kişiler geniş kapsamda tanımlanmıştır.
Mali saydamlık sağlanırken :
* Tüm gelir ve giderlerin bütçelerde yer alması
* Kanunda öngörülen bütçeler dışında bütçe yapılamaması
* Stratejik planlar, bütçeler, kamu hesapları ve mali istatistiklerin kamuoyuna açık olması
* Kamu idarelerinin kesin hesap ve faaliyet raporları düzenlemek suretiyle yetkili mercileri ve kamuoyunu bilgilendirmeleri amaçlanmıştır.
Hesap verme sorumluluğu ise bu kanunun 8. maddesinde şöyle tanımlanmıştır. “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”
5018 sayılı kanun hesap verme sorumluluğunu genel ve çok geniş bir anlamda tanımlamıştır. Kanunun 8. maddesinde geçen “yetkili kılınmış mercilere hesap vermek“ cümlesindeki hesap verilecek merci tek bir makam ya da kişi değildir. Bu hesap verilecek merci yerine göre kurumun amiri, üst yönetici ya da Sayıştay denetçileri olabilmektedir.
Böylece yapılan harcamaların, kullanılan kaynakların, harcamalar esnasında düzenlenen belgelerin doğru olup olmadığı ve buna benzer birçok hususun sorumluluğu tek bir kişiye ya da tek bir makama yüklenmesi önlenmiştir. Böylece her bir kamu görevlisi yaptığı görevle ilgili yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olduğu hususu önemsenmiştir.
5018 sayılı kanunun 8. maddesinde hesap verme sorumluluğundan bahsedilirken “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar” cümlesi kullanılarak yapılan harcama ve kullanılan kaynaklarda sadece saymanların birinci derecede sorumlu olmayacağından söz edilmektedir. Daha açık bir ifadeyle hesap verme mercii sadece sayman değil, diğer görevli ve yetkili olan kamu görevlileri de hesap verecekler içerisinde sayılmıştır.
Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasının sağlanabilmesi için kamu idarelerince hazırlanan stratejik planlar çerçevesinde bu kaynaklar kullanılmalı ve kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlamalıdırlar. Performans esaslı bütçeleme tekniği sayesinde de kullanılan kamu kaynağının ne derece faydalı olduğu tespit edilmektedir.
Kullandıkları kamu kaynaklarıyla ilgili hesap vermek zorunda olan kamu idarelerinin verecekleri hesaplarla ilgili stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeyi nasıl yapacakları hususu kanunun 9. maddesinde şöyle tanımlanmıştır: “Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.
Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.”
Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme çerçevesinde:
* Devlet Planlama Teşkilatı müsteşarlığınca stratejik plan hazırlama kılavuzunun oluşturulması
* Maliye Bakanlığınca performansa dayalı bütçeleme rehberinin hazırlanması
* Bütçelerin stratejik planlara dayandırılması
* Bütçelerin stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon ve stratejik amaçlarla uyumlu olması
* Bütçelerin performans göstergelerine göre değerlendirilmesi
* Performans denetimlerinin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilmesi
* Raporların hazırlanması
gerekmektedir.
Bu değerlendirmeler çerçevesinde kullanılan kamu kaynaklarıyla ilgili yetkili mercilere hesap vermek zorunda olanlar, mali saydamlığın sağlanmasına ve stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye gerekli önemin verilmesine dikkat etmelidirler.
Kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk, tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, ilgili kanunlarda öngörülen tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yetkili mercilere gerektiğinde hesap vermekten kanunun 38. maddesi uyarınca sorumludurlar.
1050 sayılı kanuna göre mallarla ilgili yetkili mercilere hesap verme sorumluluğu tamamen saymanlara yüklenmişti. Ancak 5018 sayılı kanun 48. maddesine göre taşınırların yönetimi, kaydı, muhafazası ve kullanımından kamu idareleri sorumlu tutulmuştur. Yine aynı maddede “Kullanılmak üzere taşınır teslim edilen görevliler, taşınırın korunmasından ve taşınıra verilen zararlardan sorumludur. Kamu idareleri, verilen zararların sorumlularına ödettirilmesini sağlamakla yükümlüdür” denilerek mali hesap verme sorumluluğunu taşınır malı kullanan görevliye yüklemiştir. Hesap verilecek merci ise kamu idareleridir. Yani kamu idarelerinin yönetici konumundaki görevlilerdir.
Kamuya ait malların alınışı, satılışı, kiraya verilmesi ve tahsisi gibi işlerde görevli olanlar hizmetin amacına uygun olarak verimlilik ve tutumluluk ilkesine mutlak surette uymaları gerekmektedir. Bu ilkelere uyulmadığı için kamu malına bir zarar gelmişse o zararın sorumlusu yine o zararı verendir. Zararı veren görevli ilgi kamu idaresindeki yetkili mercie hesap vermek zorundadır.
Kanunun 61. maddesinde muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları düzenlenmiştir. Buna göre;
“Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
Kontrol etmekle yükümlüdür.
Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz.”
Bu madde uyarınca muhasebe yetkilileri “gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleri” gibi hizmetleri yaparken muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur.
5018 sayılı kanunun hesap verme ve hesap sorma sorumluluğu çerçevesinde, muhasebe yetkilileri ile ilgili, uygulama açısından en yenilikçi ve en açık maddesi 61. maddedir. Kanun koyucu bu maddeyle muhasebe yetkilisi üzerindeki hesap verme yükünü azaltmıştır. Daha önce saymanlar yapılan ödemelerin tamamından kusursuz sorumlu iken, yapılan harcamalar bu madde çerçevesinde değerlendirildiğinde, muhasebe yetkilisinin yukarıdaki dört maddede sayılan yükümlülüklerinin dışında bir hesap verme mecburiyeti kalmamıştır.
Kanunun 61. maddesi çerçevesinde hesap vermesi gereken muhasebe yetkilileridir. Hesap verilecek merci ise genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin harcamalarını dış denetçi sıfatıyla denetleyen Sayıştay denetçileridir. Muhasebe yetkilisi yapılan bir ödemeyle ilgili Sayıştay’a hesap verirken sadece ödeme aşamasında ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde kontrol etmekle yükümlü olduğu dört maddeden hesap vermek zorundadır. Ayrıca yapılan ödemelerle ilgili defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve denetime hazır bulundurur.
Muhasebe yetkilisinin sorumluluklarıyla ilgili Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 24. maddesinde şu düzenlemeler yer almaktadır.
“Muhasebe yetkilileri;
a) Bu Yönetmeliğin 23 üncü maddesinde sayılan hizmetlerin zamanında yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından,
b) Mutemetleri aracılığıyla aldıkları ve elden çıkardıkları para ve parayla ifade edilen değerler ile bunlarda meydana gelen kayıplardan,
c) Ön ödeme ile kesin ödemelerin yapılması ve ön ödemelerin mahsubu aşamalarında ödeme emri belgesi ve eki belgelerin usulünce incelenmesi ve kontrolünden,
d) Yersiz ve fazla tahsil edilen tutarların ilgililerine geri verilmesinde, geri verilecek tutarın, düzenlenen belgelerde öngörülen tutara uygun olmasından,
e) Ödemelerin, ilgili mevzuatın öngördüğü öncelik sırası da göz önünde bulundurularak, muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre yapılmasından,
f) Rücu hakkı saklı kalmak kaydıyla, kendinden önceki muhasebe yetkilisinden hesabı devralırken göstermediği noksanlıklardan,
g) Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin hesap, belge ve işlemlerini ilgili mevzuata göre kontrol etmekten,
h) Yetkili mercilere hesap vermekten,
sorumludurlar. “
Bu bilgiler ışığında muhasebe yetkilileri yani eski kanuna göre saymanların Sayıştay denetimleri ya da başka türlü diğer denetimler esnasında hesap vermek zorunda oldukları hususlar sadece bunlardır. Özetle yeni kanuna göre Sayıştay denetimi sırasında muhasebe yetkilisinin mali hesap verme sorumluluğu çerçevesinde kusursuz sorumlu olma dönemi sona ermiştir.
Ancak; yine de 14.6.2007 tarih ve 5189/1 nolu Sayıştay genel kurulu kararında; 5018 sayılı kanun ve Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin hesap verme sorumluluğu ile ilgili maddeleri değerlendirildikten sonra; “Anılan Kanun ve Yönetmelikteki bu hükümler karşısında, muhasebe yetkililerini Sayıştaya hesap verme konusunda birinci derece sorumlu kabul etmek gerekmektedir “ denilerek muhasebe yetkilisinin kusursuz sorumlu olmadığı, sorumlu olan başka makamların da olduğu ve muhasebe yetkilisinin sorumluluk derecesi olarak birinci derece sorumlu olduğu hususuna yer verilmiştir.
KAMU KAYNAĞININ KULLANILMASI AŞAMASINDA SORUMLULUK VE HESAP VERİLECEK MERCİLER
1050 sayılı kanuna göre kamu kaynağının kullanılması aşamasında ita amiri ve saymanlar sorumluydular. Hesap verilecek merci konumundaki Sayıştay denetçileri kullanılan kamu kaynağının yerinde ve gerektiği gibi kullanılmadığını tespit ettiğinde bunun sorumlusu olarak saymanları ve ita amirlerini görmekte ve yapılan bu yanlışın hesabını bu makamlara zimmet çıkararak sormaktaydı.
5018 sayılı kanunla birlikte kamu kaynağının kullanılması sürecinde yapılan kontroller değiştirilmiştir. Kanunun 57. maddesinde “Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşur.” denilerek kontrolün yapısı ve işleyişi yeniden tanımlanmıştır.
Bu kanunla birlikte kullanılan kamu kaynağının nereye ne şekilde harcanacağı, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde harcama yapılıp yapılmadığı gibi hususların kontrolünü iç denetim mekanizmasıyla ve ön mali kontrol sürecinde yapılması sağlanmıştır.
Kanunun 55. maddesinde iç kontrol; “İdarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür.” şeklinde tanımlanmıştır.
Ön mali kontrol ise kanunun 58. maddesinde “harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.”denilerek yapılan harcamaların yerinde ve doğru yapılması açısından çok önem arz ettiği vurgulanmıştır. Tüketilen bir kamu kaynağının kanunlar çerçevesinde etkili, ekonomik ve verimli olup olmayacağı ön mali kontrol sürecinde yapılan inceleme ve kontroller ile mümkündür. Burada iç kontrol ve ön mali kontrolde görevli kamu görevlilerine kamu kaynağının kullanımıyla ilgili önemli görevler düşmektedir.
Yine kanunda ön mali kontrol görevinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütüleceği belirtilerek harcama öncesi kontrol görevinin kamu idarelerine bırakıldığından söz edilmektedir. Böylece Maliye Bakanlığının harcamalar aşamasında saymanları eliyle yaptığı uygunluk denetimi de sona ermiş olmaktadır. Daha açık olarak ifade etmek gerekirse Maliye Bakanlığının ön mali kontrol görevi sona erdiği için mali hesap verme sorumlulukları da kalmamıştır. Bu durumda mali hesap verme sorumluluğu bizzat kurumlara devredilmiş olmaktadır.
Mali hesap verme sorumluluğunun saymanlardan harcama yetkililerine yani kamu kurumlarına geçtiğini kanunun 70. maddesindeki “Kamu zararı oluşturmamakla birlikte bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına, serbest bırakma oranlarına aykırı olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktarını aşan harcama talimatı veren harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar para cezası verilir.” ifadesinden de anlamaktayız. Burada ödenek üstü yapılan harcamalardan saymanların değil de harcama yetkililerinin sorumlu olduğu ve maaşından para kesme cezasının da harcama yetkilisine verildiği görülmektedir. Kısaca bu hususla ilgili yetkili mercilere hesap vermek zorunda olanlar saymanlar değil, harcama yetkilileridir.
Kamu kaynağının harcanması aşamasında muhasebe yetkililerinin mali sorumlulukları tamamen kaldırılmamış ve sadece ilgili belgelerdeki maddi hatayla sınırlandırılmıştır. Örneğin muhasebe yetkilisi bir hizmet binası onarımı sonucunda onarımı yapan firmaya ödenen hak edişlerin miktarının fazlalığını yani çok yüksek bir fiyata onarım yaptırıldığını savunarak ödemenin yapılamayacağını söyleyemez. Burada muhasebe yetkilisinin sorumluluğu Ödeme Emri Belgesi eki belgelerdeki miktarlarla ödenen miktarların uyuşup uyuşmadığıdır. Çok yüksek bir fiyata onarım yaptırılması durumunda mali hesap verme sorumluluğu ilgili kamu kurumuna yani harcama yetkilisine aittir.
Mali hesap verme sorumluluğunun saymandan kamu kurumlarına geçtiğinin başka bir kanıtı da 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 60 maddesinde belirtilmiştir. İlgili maddeye göre kaynakların kullanımı yada ihale yoluyla yeni bir mal yada hizmet alımı esnasında İhale yetkilisi ile ihale komisyonlarının başkan ve üyeleri ile ihale işlemlerinden sözleşme yapılmasına kadar ihale sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin, yaptıkları hatadan dolayı taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir denilmektedir. Burada mali sorumluluğun ilgili kuruma mal yada hizmet temini aşamasında ihale komisyonunda görevli olanlara ait olduğu belirtilmiştir.
Yine 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun 28. maddesinde de muayene ve kabul komisyonlarının başkan ve üyeleri, yapı denetim görevlileri ve ihtiyacın karşılanma sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin, görevlerini kanunî gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir denilerek mal,i hesap verme sorumluluğu yükünü ilgili kurumdaki görevlilere yüklemiştir.
5018 SAYILI KANUNA GÖRE HESAP VERME MEKANİZMASININ İŞLEYİŞİ
Yapılan yeni düzenlemelere göre kullanılarak tüketilen ya da yeni edinilen kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde değerlendirilip değerlendirilmediğinin tespiti ve kontrolü için, kaynağı kullanan ve hesap vermesi gereken kesim ile kullanılan kaynağın denetimini yapan ve hesap sorması gereken kesim arasında, hesap verme mekanizması diye bir mekanizma geliştirilmiştir. Geliştirilen bu mekanizmayı siyasi, idari ve mali hesap verme sorumlulukları da dikkate alınarak nasıl işlediğini şu sıralamaya göre açıklayabiliriz.
1) Ülkemizde kanuni süreler ya da mecburi nedenlerle yapılan seçimler sayesinde seçmenler yani ülkeyi oluşturan halk elindeki yetkiyi kendisini temsil edebileceğine inandığı vekillerine devreder. Aslında burada devredilen şey bir tür siyasi sorumluluktur.
2) Devredilen bu siyasi sorumluluk sonucunda oluşan parlamento, Maliye Bakanlığınca hazırlanıp mali yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporunu, oylayıp kabul ederek hükümete gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılmasına izin ve yetki verir. Hükümete devredilen bu yetki aslında milletvekillerine vatandaşlarca seçim esnasında verilen siyasi sorumluluktur. Böylece seçmenin elide bulundurduğu siyasi sorumluluk hükümete geçmiş olur.
3) Siyasi sorumluluğu TBMM’den devralan hükümet, ülkenin makro hedefleri doğrultusunda Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına orta vadeli planlar ve programlar hazırlatırlar. Orta vadeli programlarla ilgili kanunda: “Bakanlar Kurulu Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul eder. Aynı süre içinde de orta vadeli program Resmi Gazetede yayımlanır.” hükmü yer almaktadır.
Orta vadeli plan ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içerecek şekilde Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Haziran ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır.
Orta vadeli program ve orta vadeli planı hükümet adına bakanlar uyguladığı için bakanlarında parlamentoya karşı siyasi sorumlulukları doğmaktadır.
Kanunda belirlenen yetkili makamlarca hazırlanan gelir ve gider teklifleri doğrultusunda merkezi yönetim bütçe kanunu hazırlanır meclise sunulur ve meclisçe onaylanarak mali yıl başından önce resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girer. Bütçe ödeneklerinin kullanılmasında kanunda belirtilen esaslara uyulur.
4) Kamu idarelerindeki üst yöneticiler ise kendi idaresi altındaki kamu kurumunun stratejik planları ve bütçelerinin bahsi geçen kalkınma planları ve yıllık programlarına uygun olarak hazırlarlar. Bu çerçevede üst yöneticiler sorumlulukları altındaki kamu kaynaklarının doğru yerlerde, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ya da kullanılmasından Bakana karşı sorumludurlar. Aynı şekilde mahalli idarelerdeki üst yöneticiler de bu sorumluluğu kendi meclislerine karşı taşırlar.
5) Bu aşamadan sonra hazırlanan mali planlar ve programlar çerçevesinde kamu kaynaklarının harcanması yada kamu hizmetinde kullanılmak üzere yeni kamu malları edinilmeye başlanır. Bu durumda harcama birimlerindeki üst yöneticilerin yapılan harcamalardan dolayı idari ve mali hesap verme sorumlulukları mevcuttur. Bu sorumluluğu bakanlıktaki üst yöneticiye karşı taşırlar.
6) Kamu kaynağının harcanması ya da yeni bir kamu malı alımı aşamasında görev alan ve her harcama biriminde bulunan gerçekleştirme görevlilerinin de hesap vermek zorunda oldukları hususlar vardır. Kanunda; “Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. (...) Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”denilerek gerçekleştirme görevlilerinin de sorumluluk alanı belirlenmiştir. Burada gerçekleştirme görevlilerinin de mali ve idari hesap verme sorumlulukları vardır. Bu sorumluluklarını kendi birimindeki üst yöneticiye karşı taşırlar.
7) Gerçekleştirme görevlisi tarafından yaptırılan bir iş ya da alınan mal ve hizmet ile ilgili düzenlenen Ödeme Emri Belgesi harcama yetkilisince imzalanarak ödenmek üzere muhasebe yetkilisine gönderilir.
Bu aşamada Ödeme Emri Belgesi ekindeki belgelerle ilgili hesap verme sorumluluğu muhasebe yetkilisine ait değildir. Bu durum; Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkındaki yönetmeliğin 29. maddesinde; “(...) Muhasebe yetkilileri, (...) belgelerin alınan mal veya hizmet ya da yapılan iş bazında miktar veya ara toplam olarak bütçedeki tertiplerine uygunluğunun kontrolünden ve doğruluğundan sorumlu değildir. (...) Teknik nitelikteki belgelerde, bu niteliğe ilişkin olarak yapılmış maddi hatalardan bu belgeleri düzenleyen ve onaylayan gerçekleştirme görevlileri sorumlu olup, muhasebe yetkililerinin bu belgelere ilişkin sorumlulukları aritmetik işlemlerdeki yanlışlıklarla sınırlıdır” şeklinde açıklanmıştır.
Ödeme Emri Belgesi ekindeki belgelerle ilgili muhasebe yetkilisinin yetkisi ve hesap verme sorumluluğu bu kanunla fazlasıyla sınırlandırılmıştır. Daha önce de değinildiği gibi muhasebe yetkilisinin bu husustaki yetki ve sorumluluğu sadece;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri kontrol etmekten ibarettir.
8) Kamu kaynaklarının kullanılması ve harcamaların yapılması ile yeni kamu mal ve hizmet alımları aşamasında her kurumun üst yöneticileri de iç denetçiler kanalıyla yapılan faaliyetlerin stratejik planlara, programlara ve hukuka uygunluğunun denetimini yaptırırlar.
9) Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık ilkesinin bir gereği olarak faaliyet döneminin başından itibaren 5018 sayılı kanunun 53. maddesi uyarınca merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerine ait mali istatistikler her ay itibariyle ve genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine ait mali istatistikler de üçer aylık dönemler itibarıyla yayımlanır.
10) Yayınlanan bu istatistikler Sayıştayca değerlendirilerek Yıllık Değerlendirme Raporu adı altında TBMM’ye sunulur.
11) Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar.
12) Maliye Bakanlığı merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumlarınca hazırlanan idare faaliyet raporlarıyla beraber, İçişleri bakanlığınca hazırlanan mahallî idareler faaliyet raporunu da ekleyerek hazırladığı genel faaliyet raporunu kamuoyuna açıklayarak bir örneğini de Sayıştay’a gönderir.
13) Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür.
14) Kesin hesap kanunu tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezi yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanır. Bu tasarı, bir yıllık uygulama sonuçlarını karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve bir örneği Sayıştay’a gönderilir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezi yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır.
15) İdarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte görüşülür.
16) Dış denetim raporları, idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporu dikkate alınarak Sayıştay tarafından hazırlanan genel uygunluk bildirimi; kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
17) Genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmasıyla hesap verme mekanizmasının işleyişi tamamlanmış olur.
5018 sayılı kanunla beraber hesap verme mekanizmasında en önemli unsur olarak saydamlık ve raporlamayı görmekteyiz. Hesap verme mekanizması içerisinde geçen; “mali istatistikler,” “yıllık değerlendirme raporu,” “faaliyet raporu,” “birim faaliyet raporları,” “idare faaliyet raporu,” “mahallî idareler faaliyet raporu,” “genel faaliyet raporu,” “dış denetim sonuçları” ve “genel uygunluk bildirimi” gibi tüm terimler ilgili yerlere hesap verme aşamasında düzenlenen birer rapor olarak karşımıza çıkmaktadır.
Kısaca kamuda görevli idari ya da diğer personeller tarafından ilgili makamlara hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi aşamasında raporlamanın büyük önem taşıdığı görülmektedir. Daha önemlisi de bu raporları oluşturan bilgilerin saydam ve doğru olmasıdır. Kullanılan kaynaklar etkili, ekonomik ve verimli kullanılarak bu raporları oluşturan verilerin doğru bilgilerden oluşmasına dikkat edilmelidir. Yapılan harcamalar sonunda performans değerlemesi iyi yapılmalıdır. Bu sayede harcanan bir kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığı tespit edilecektir.
Örneğin bir ödenek verimsiz ve gereksiz bir yerde kullanılıp, çok gerekli bir harcamaymış gibi gösterilmesi sonucu oluşacak mali raporlarda gerçeği yansıtmayacaktır. Örnekte de görüldüğü gibi raporları oluşturan verilerin doğruluğu çok önem arz etmektedir. Harcanan kamu kaynağının ne kadarının, nereye, nasıl harcandığı hususu raporlar ile kamuoyuna açıklandığından hesap verme mekanizmasının doğru çalışması açısından raporlamanın ne kadar önemli bir aşama olduğu görülmektedir.
SONUÇ
5018 sayılı kanun yürürlüğe girinceye kadar devletin bütün mallarının yönetimi, denetimi ve muhasebesi 1050 sayılı kanuna tabi idi. 1050 sayılı kanun 09.06.1927 tarih ve 606 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren çok eski bir kanun olduğu için kamu mali yönetimi açısından dünyadaki gelişmeleri kapsayamaz hale gelmişti.
Muhasebe-i Umumiye kanununun yürürlüğe girdiği ve ilerleyen yıllardaki şartlara göre devlet mallarının yönetimi ve denetimi açısından yeterli bir kanun olabilir. Ancak teknolojinin gelişmesi, bilgisayar ve bilgisayar programlarının ülkemizde devlet dairelerinde de kullanılmaya başlaması, artan nüfusa göre iş ve işlemlerin çoğalması gibi nedenlerden dolayı 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yetersiz hale gelmiştir. Ayrıca hesap verme mekanizması da adil olarak çalışmamaktaydı.
İşte bu aşamada dünyadaki gelişmelere de uygun şekilde kamuya ait malların ve hesapların yönetim ve denetimini kolaylaştırmak için 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girmiştir. Bu kanunla birlikte kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığının denetimi açısından birçok yeni terimler ve bu terimlerin getirdiği yöntemler ortaya çıkmıştır.
5018 sayılı kanunun getirdiği hesap verebilirlik, mali saydamlık, performansa dayalı bütçeleme, stratejik programlamalar ve planlamalar gibi yeni yöntemler sayesinde kamuya ait kaynakların ne kadarının nereye, ne şekilde, kimler tarafından harcanacağını yeniden düzenlenmiştir. Aslında burada bir yetki verme ve kullanılan bu yetki sonucunda ilgili kurum, makam ya da yetkili mercilere hesap verme sorumluluğu ortaya çıkmıştır.
Eski hesap verme yöntemindeki saymanın yapılan kamu harcamalarına karşı kusursuz sorumluluğu kaldırılmış ve yerine idari ve mali sorumluluğu birleştirerek yönetim sorumluluğu modeli benimsenmiştir. Yönetim sorumluluğu modeliyle birlikte cezai ve mali sorumluluk saymandan alınıp harcamayı yapan kurumdaki ilgili yöneticilere devredildiğinden kamu kaynaklarının kullanımı daha ekonomik ve faydalı olacaktır.
Kısaca hesap sorma mercii konumundaki Sayıştay denetçilerine karşı mali hesap verme sorumluluğu harcamayı yapan kişiye yüklendiği için, o kişiyi harcama aşamasında daha dikkatli olmaya itecektir. Çünkü harcama yetkilisi bilmektedir ki yanlış ve yersiz bir ödemede bulunduğu ya da kamuya ait bir malı gereği gibi kullanmadığı denetçiler tarafından tespit edildiği zaman, o zararın tazmini mali hesap verme sorumluluğu çerçevesinde kendisine aittir.
Yapılan bu yenilikler ve düzenlemeler çerçevesinde kamuya ait malların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı açısından yönetimi ve denetiminin tam ve doğru yapılabilmesi için çıkarılması gereken başka kanuni düzenlemeler de vardır.
Örneğin öncelikle tasarı halinde bulunan Kamu Yönetimi Temel Yasası ivedilikle kanunlaştırılarak yürürlüğe konulmalıdır. Bu tasarının amacında; “katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi; merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemektir” denilerek tasarı kanunlaştığı ve uygulamaya konulduğu takdirde bugün sorun olarak görülen bir çok problemin çözüleceği görülmektedir.
Kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için de kalifiye iş gücüne ihtiyaç vardır. Özellikle bu kalifiye iş gücü için yine tasarı halinde bulunan Kamu Personel Yasasının da kanunlaşarak yürürlüğe girmesi gerekmektedir. Ayrıca istihdam halinde bulunan personelinde gerekli eğitiminin tamamlanarak kendi alanlarında uzmanlaştırılması, hesap soran mercilere karşı daha etkili bir hesap verme sağlanacaktır. Kaliteli hizmet sunamayan ya da teknolojiye ayak uyduramayarak devletin sırtında yük halinde bulunan personelin emeklisi gelenlerin derhal emekliye ayrılması ve diğerlerinin de başka yerlerde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Ayrıca kamu kaynaklarının daha iyi kullanılıp yönetilmesini hedefleyen Kamu Mali Yönetim Reformunun başarıya ulaşması için;
* Harcamayı yapan kamu idarelerindeki yöneticilere,
* Harcamanın denetimini yapan Sayıştay denetçilerine ve
* Milleti temsil eden parlamentoya
önemli sorumluluklar düşmektedir.
KAYNAKÇA
